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 A.          Le partage de compétence et le principe de subsidiarité

1.   La coexistence entre institutions européennes et Etats membres nécessite d’avoir une répartition des tâches entre chaque niveau institutionnel. Depuis le traité de Lisbonne, ce partage des compétences se décline en trois domaines :

                  Les compétences exclusives de l’Union, qui ont fait l’objet d’un transfert total des États membres à l’Union. Les Etats ont dû abandonner ou transférer une partie de leur souveraineté à l’Union dans un certain nombre de domaines (politique protectionniste, politique monétaire pour la zone euro…). Les Etats ont dû également se conformer aux normes européennes décrétées par l’Union (normes sur les produits, pacte de stabilité, reconnaissance des diplôme…). Les décisions de l’Union s’imposent aux Etats.

                  Les   compétences partagées entre les États membres et la communauté. Les Etats ont dû coordonner un certain nombre de leurs politiques pour favoriser l’harmonisation de l’Union (politique sociale, cohésion économique, sociale et territoriale, agriculture et pêche, environnement, protection du consommateur...).

                  Les compétences exclusives des États membres – où encore « retenues » – qui relèvent de la souveraineté des États membres sans ingérence possible de l’Union européenne même si l’Union peut leur apporter leur appui (l’ordre public, la santé, la protection sociale, droit du travail…).

article 5 du Traité instituant la Communauté européenne : « La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité. Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire ».

2.   Le transfert des compétences a été progressif. Il a d'abord concerné le domaine politique pour s'étendre, ensuite, au social et au politique. On peut noter quatre grandes étapes :

                  Le Traite de Rome de 1957, crée un Marché commun qui prévoit l'abolition des droits de douane à l'intérieur de la CEE et un tarif douanier commun à l'extérieur. La Communauté a donc compétence pour négocier des traités commerciaux et  pour fixer des mesures douanières. A cela s'ajoute des politiques communautaires : la CECA, l'Euratom et la PAC (politique agricole commune).

                  L'acte Unique européen du 12 mars 1985, prévoit un Grand marché unique pour 1992, ce qui suppose la libre circulation  des  biens,  des  personnes  et  des  capitaux.  La  Commission  va  donc  hériter  d'un  pouvoir réglementaire pour harmoniser les règlements, les législations, une partie de la fiscalité et les diplômes et contrôler la concurrence intérieure. A cela s'ajoute la mise en place de politiques en faveur de l'éducation, de la recherche et du transport : Eureka, Esprit,...

                  Le  Traité  de  Maastricht  de  1992,  crée  une  monnaie  unique  (UEM),  l'Euro,  pour  1999,  gérée  de  façon indépendante par une Banque centrale européenne, ce qui suppose une coordination accrue des politiques économiques et sociales. De plus, une politique étrangère et de sécurité commune (PESC) est mise en place (Europol, accords de Schengen...).

                  Le Traité constitutionnel signé en 2007(ou Traité de Lisbonne) devait modifier l’organisation et les compétences des principales institutions de l’Union mais il a fallu deux votes de la population Irlandaise pour qu'il soit adopté et mis en œuvre le 1er janvier 2010. Ce traité prévoit notamment, l’élection d’un président du Conseil européen (pour deux ans et demi renouvelable une fois) confié à Herman Von Rompuy, la conduite de la politique étrangère et de sécurité par un Haut Représentant (Mme Ashton), l’accroissement des pouvoirs du Parlement européen (mais aussi la réaffirmation du principe de subsidiarité) et l’application contraignante d’une Charte des Droits fondamentaux. Il a donc plusieurs objectifs :

                  ·                Une Europe plus démocratique : en donnant plus de pouvoir au Parlement élu et une plus grande initiative aux citoyens (droit d’initiative populaire) ;

                  ·                Une Europe plus efficace : en mettant fin à la règle de l’unanimité qui bloque les décisions dans un certain nombre de domaines au profit d’une « double majorité » (55% des Etats + 65% de la population) ;

                  ·                Une Europe plus sociale : la charte des droits fondamentaux est insérée dans le traité et est obligatoire pour tous les Etats membres ;

                  ·                Une Europe plus forte sur la scène internationale avec une entité juridique et un représentant pour les affaires étrangères.

3.   L’union européenne, dans ses domaines de compétences, peut édicter des actes juridiques, qui viennent alors encadrer les actions publiques des Etats membres :

                  Le règlement est un acte juridique européen. De portée générale, il est obligatoire dans toutes ses dispositions : les États membres sont tenus de les appliquer telles qu’elles sont définies par le règlement. Par exemple, le règlement  « Reach » adopté  par  le  Parlement  européen et  le Conseil  en  2006  modernise  la législation européenne en matière de substances chimiques, et met en place un système intégré unique d'enregistrement, d'évaluation et d'autorisation des substances chimiques dans l'Union européenne.

                  La directive quant à elle est un acte juridique européen pris par le Conseil et le Parlement qui lie les États destinataires de la directive quant à l’objectif à atteindre, mais leur laisse le choix des moyens et de la forme pour atteindre cet objectif dans les délais fixés par elle. Les États membres doivent donc transposer la directive dans leur droit national. Il s’agit de rédiger ou de modifier des textes du droit national afin de permettre la réalisation de l’objectif fixé par la directive et d’abroger les textes qui pourraient être en contradiction avec cet objectif. La non-transposition d’une directive peut faire l’objet d’une procédure de manquement devant la Cour de justice de l’Union européenne (comme cela a été le cas avec la directive sur le contrôle de la dissémination d’OGM pour la France).

    Enfin, les recommandations et avis n'ont pas force obligatoire.

4.   Dans le domaine des compétences partagées, le principe de subsidiarité consiste à réserver uniquement à l’échelon supérieur (l’Union européenne), ce que l’échelon inférieur (les États membres, que ce soit au niveau central, régional ou local) ne pourrait effectuer que de manière moins efficace.  De manière logique, ce principe ne concerne pas les domaines relevant de la compétence exclusive de l’Union, ni ceux qui demeurent de la seule compétence des États. C'est donc, pour l'action publique, la recherche du niveau le plus pertinent et le plus proche des citoyens. Il conduit à ne pas faire à un échelon plus élevé ce qui peut être fait avec la même efficacité à un échelon plus bas. Le niveau supérieur n'intervient que si le problème excède les capacités du niveau inférieur (principe de suppléance). À cet égard, on peut noter que le Traité de Lisbonne (entré en vigueur le 1er décembre 2009) reconnaît aux parlements nationaux la compétence pour veiller au respect du principe de subsidiarité.

 Art 5 – « La Communauté n’intervient que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou de l’effet de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire »

5.   Avec la construction européenne, les Etats membres ont donc transféré une partie de leurs compétences nationales à l’Union, ce qui a des effets concrets sur la conduite de l’action publique, entendue comme l’ensemble des mesures engagées par les pouvoirs publics pour répondre à un problème social.

B. Une gouvernance multi-niveaux.

1.   L'Union européenne ne constitue pas un Etat au sens classique du terme. Elle ne dispose donc pas d'un gouvernement en tant que tel. Pourtant, des lois sont élaborées (directives, règlements, recommandations) et sont exécutées dans de nombreux domaines

2   Loin d'être un système politique centralisé et pyramidal, l'Union Européenne oblige une pluralité d'acteurs (publics et privés), intervenant à différents niveaux (européen, national, régional, local) et dans différents secteurs d'activités à collaborer entre eux pour fabriquer les politiques publiques. On peut qualifier le mode de construction de l'action publique propre à l'Union Européenne de gouvernance multi-niveaux qui correspond à un processus de prise de décision qui consiste à organiser des partenariats entre les différents niveaux de responsabilité des pouvoirs politiques (locaux, régionaux, nationaux, européens) pour mettre en œuvre des politiques européennes. Celle-ci induit la responsabilité partagée des différents niveaux de pouvoirs concernés dans la formulation des politiques et de la législation communautaire par l’intermédiaire de différents mécanismes (consultation, analyses d'impact territorial, …), comme c’est le cas en ce qui concerne la politique commune de la pêche. La mise en œuvre de la gouvernance à multiniveaux repose sur le respect du principe de subsidiarité, qui évite que les décisions soient concentrées en un seul niveau de pouvoir et qui garantit que les politiques soient conçues et appliquées au niveau le plus approprié.

C. Quels sont les effets de l’européanisation de l’action publique ?

1.   L'Européanisation de l'action publique correspond à l’influence de l’intégration européenne sur les politiques et les acteurs nationaux. Elle s'effectue par différents vecteurs :

                  La constitution d'un agenda politique européen : alors qu'auparavant la formulation des problèmes dignes d'une action publique était essentiellement nationale, elle est de plus en plus transférée au niveau européen. C'est particulièrement clair pour la politique environnementale (imposée à l'agenda politique français par l'UE) et par la politique agricole (les réformes de la PAC rythment l'agriculture : lutte contre les excédents, prise en compte des conséquences environnementales...).

                  La primauté du droit européen : le droit européen encadre l'action des pouvoirs publics au niveau national. Le droit européen (les traités mais aussi les règlements, directives, et décisions) l’emporte sur toute disposition contraire du droit national : c’est le principe de primauté. C'est le cas dans les trois politiques publiques étudiées, qui sont fortement encadrées par le dispositif législatif et réglementaire européen. Ainsi, la France a été condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme pour l’insalubrité de ses prisons. On considère que 37% de la législation nationale procèdent des règlements et directives européens.

La socialisation européenne des acteurs : apprentissage de normes, de valeurs, de référentiels européens qui structurent les représentations des acteurs de l'action publique et sont mis en œuvre dans la construction des politiques publiques nationales. C'est le cas dans tous les domaines de politiques publiques concernés. En ce qui concerne la politique de l'immigration, les échanges entre policiers,  gendarmes et fonctionnaires des différents pays ont contribué à la constitution d'un référentiel commun.

2.   Le degré d’européanisation des politiques nationales n'est pas seulement déterminé par les traités européens et le partage des compétences. Le cas de la politique de l'immigration en témoigne, en effet il reste de la compétence exclusive des Etats Membres, mais est encadré par un un Pacte européen pour l’immigration et l’asile qui prévoit l’harmonisation des politiques d’immigration et d’asile au sein de l’Union européenne. Le degré d’européanisation connu par un secteur des politiques publiques dépend plutôt de la manière dont les acteurs de l’action publique nationaux s’engagent dans et « utilisent » l’intégration européenne.

 Q1. Citer une compétence exclusive de l’Europe, une compétence partagée et une competence exclusive des Etats membres

Q2. Quelles sont les apports du traité de Lisbonne ?

Q3. Qu’est ce que le principe de subsidiarité ?

Q4. Comment est organisée la gouvernance multi-niveaux ?

Q5. Quels sont les 3 effets de l’européanisation de l’action publique ?

Q6. Est-ce que l’européanisation de l'action publique conduit à une fin du pouvoir des Etats ? 

A. Quel était le projet européen ?

1.   L’Union européenne est l’association économique et politique de 27 Etats appartenant au continent européen.

Sa construction a deux objectifs :

            Etablir les fondements d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens, de sauvegarder la paix et de rechercher l’union politique ;

        Assurer par une action publique commune, c’est-à-dire une réponse apportée par une autorité publique à des besoins  relevant  de  l’intérêt  général,  le  progrès  économique  et  social,  la  création  d’un  marché  intérieur européen et le renforcement de la cohésion sociale

2.   Au début des années 1950, les gouvernements européens, à l'initiative de Robert Schuman et Jean Monnet, décident de collaborer dans un certain nombre de domaines. A l'époque, deux conceptions s'opposent sur la nature de cette collaboration :

            La coopération : les Etats nationaux sont disposés à coopérer avec leurs partenaires à condition toutefois de conserver leur souveraineté nationale (c’est la position de la France du Général de Gaulle en juillet 65 et le compromis de Luxembourg sur le vote à l'unanimité en janvier 1966).

             L'intégration : la conception classique de l'inviolabilité et de l'indivisibilité de la souveraineté des Etats fait place à l'idée d'une souveraineté commune et de supranationalité. Ce processus doit aboutir à la création d'un Etat fédéral européen (les « Etats-Unis d’Europe ») dans lequel les individus remettent leur destinée entre les mains d'autorités communautaires, mais qui préserve les particularités des nations constituant cet Etat.

3.   Le compromis a porté sur l'idée que cette intégration dans un Etat fédéral européen devait être progressive et commencer par l’économie. Les Etats ont donc décidé d'instaurer une communauté économique entre les nations européennes (Traité de Rome du 25 mars 1957, création de la CEE à six pays : Allemagne, Benelux, France) qui doit fonder les premières assises d'une Union européenne plus large et plus profonde entre les peuples (Traité de Maastricht du 7 février 1992).

4.   La construction européenne repose donc à la fois sur la création d’un marché unique, qui autorise la libre circulation des marchandises, du travail et des capitaux, et sur la mise en place d’institutions communes (Commission européenne, Monnaie unique...) préparant les « États-Unis d’Europe » pour les fédéralistes ou des « coopérations renforcées » pour les partisans d’une « Europe confédérale » ou d’une « Europe des Nations ».

5.   La construction politique européenne a produit une architecture institutionnelle unique et originale. En effet, l’ordre politique de l’union européenne est  complexe.  Il  repose  sur  des instances propres, intergouvernementales (Conseil européen, Conseil de l’Union…) et communautaires (Commission européenne, parlement  européen…)  instituées  par  les  Traités  européens  dont  le  fonctionnement  diffère  de  celui  des instances  nationales.  Pour  des  raisons  démocratiques  et  d’efficacité,  ce  système  politique  doit  combiner différents niveaux de dialogue entre les différents niveaux de pouvoir (institutions européennes, institutions nationales,  régionales et  locales).  Depuis 1957,  l’intégration européenne rapproche les législations et  les pratiques politiques des différents états. Elle a fait naître un système politique nouveau qui pourrait bien se transformer en Etat fédéral.

B. Comment s’organise le pouvoir entre les institutions européennes ?

1.  L'Union Européenne constitue une expérience politique originale et inédite à l'échelle mondiale. Définie officiellement comme un « expérience économique et politique unique » entre 27 pays du continent européen, il s'agit  d'un  « objet  politique  non  identifié »  selon  Jacques  Delors.  En  effet,  elle  est  plus  qu'une  simple organisation internationale mais elle ne constitue pas pour autant un Etat fédéral comme les Etats-Unis dans lequel les Etats fédérés disposent d'une large autonomie et d'une organisation étatique complète, mais reconnaissent dans le gouvernement fédéral une autorité supérieure et commune à tous les membres, et ne disposent d'aucun pouvoir en matière de politique étrangère. Dans l’Union européenne les Etats Membres désirent conserver une part importante de leur souveraineté, même si ils en ont délégué une partie à l'UE.

2.   Le système institutionnel communautaire n’est pas basé sur le principe de la séparation des pouvoirs. C’est un ensemble institutionnel qui doit préserver trois types d’intérêts différents. Il doit en effet concilier à la fois les intérêts nationaux des Etats, ceux de l’Union européenne et l’intérêt des peuples. C’est pourquoi on parle de triangle  institutionnel.  Le  Traité  de  Maastricht  (entré  en vigueur  le  1er  novembre  1993)  établissait  trois institutions : la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union (également appelé Conseil des ministres). Avec le Traité de Lisbonne de 2007 sont venus s’additionner à ce système : le Conseil européen, la Cour de justice, la Banque centrale et la Cour des comptes.

             Le Conseil européen, officialisé au moment de l’Acte Unique en 1986, et le Conseil des ministres représentent le pôle intergouvernemental du triangle institutionnel, pôle dominant dans le fonctionnement actuel de ce dernier. Ils constituent l'organe décisionnel de l'Union.

                ·              Le Conseil européen est constitué des Chefs d’Etat, des Chefs de gouvernement des Etats de l'Union et du Président de la Commission. Depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne (2009), il a un Président permanent (il s’agit actuellement de Donald Tusk) Il se prononce le plus souvent par consensus (la PESC) même si la majorité qualifiée peut être mobilisée dans de nombreux cas (Election du Président de la Commission, la culture, les transports, la libre circulation des travailleurs…). La majorité qualifiée est atteinte si elle regroupe au moins 55 % des États membres représentant au moins 65 % de la population de l’Union européenne. Un tel système attribue donc une voix à chaque État membre tout en tenant compte de leur poids démographique. Le traité de Lisbonne prévoit également une minorité de blocage composée d'au moins quatre États membres représentant plus de 35 % de la population de l’Union.

                ·              Le Conseil de l’Union est constitué des ministres concernés par une question. La présidence de ces conseils est assurée par un des Etats chargé de la présidence tournante, par roulement tous les 6 mois. Il constitue le principal centre de coordination et de décision de l’UE. Les fonctions de ce conseil sont législatives et exécutives. Il statue progressivement à la majorité qualifiée (55% des membres du Conseil,  comprenant  nécessairement  quinze  d’entre  eux,  et  représentant  au  moins  65%  de  la population de l’Union).

                ·     Ces deux conseils ont plusieurs missions :

o  Prendre les décisions à partir des propositions émises par la Commission (pouvoir bicéphale) ;

o  Elaborer et fixer le budget de l'UE ;

o  Imprimer de nouvelles impulsions et fixer de nouveaux objectifs à l'UE (art.15 TUE).

La  Commission  européenne  constitue  l'organe  exécutif  communautaire  et  supranational  de  l'Union.  Le Président de la Commission est désormais élu par le Parlement européen sur proposition du Conseil européen. Les commissaires (actuellement au nombre de 27 puis 18 en 2014) sont auditionnés par le Parlement européen qui approuve ensuite par un vote, la liste des commissaires proposée par le Président de la Commission et le Conseil européen. Ces commissaires, installés à Bruxelles, sont indépendants des Etats et agissent dans l'intérêt général de l'union. Ils ne sont soumis qu'au contrôle du Parlement qui peut les démissionner collectivement. Elle dispose d'une administration (2 000 en 1958, 18 000 de nos jours) pour remplir plusieurs missions :

•  Proposer au conseil de l'UE toute mesure utile (directives, règlements) au développement de l'union;
• Mettre en œuvre les politiques communautaires décidées par le conseil ou par les traités. Elle prépare et exécute le budget et gère les programmes ;
• Assurer le respect des règles communautaires grâce à des enquêtes, des amendes ou la traduction d'un contrevenant devant la cour de justice européenne. Elle est la gardienne des traités.

             Le Parlement  européen est  un organe législatif,  de concertation et  de contrôle de l'UE.  Cette institution représente ainsi les intérêts des peuples, des citoyens des Etats réunis dans l’Union. Depuis 1979, il est composé de députés européens élus au suffrage universel direct pour 5 ans (754 députés européens, qui représentent 507 millions d’électeurs provenant de 27 États). Il dispose d'une légitimité démocratique directe (à la différence du pôle intergouvernemental dont la légitimité démocratique est indirecte : les chefs d'Etats ont d'abord été élus dans le cadre de leurs mandats nationaux). Les députés sont regroupés, à Strasbourg, par affinités politiques et non par pays. Ils disposent d'un secrétariat et de fonctionnaires. Ses prérogatives n’ont cessé d’être renforcées :

• Il a un pouvoir de codécision : le Parlement peut amender certaines décisions importantes concernant le développement de l'UE ;
• Depuis le traité de Lisbonne, il a un « droit d’initiative indirect » en demandant à la Commission, à la suite d’un vote majoritaire, de faire des propositions sur un sujet précis ;
•   Il a un pouvoir de contrôle sur la Commission (questions écrites, orales, débats, enquêtes…) ;
• Il  a  un  pouvoir  d’investiture :  il  approuve  la  nomination  des  commissaires  et  peut  censurer  la Commission. Il peut rejeter le budget proposé à la majorité absolue et il contrôle la bonne exécution du budget adopté.

             La Cour européenne de justice est l'organe judiciaire de l'Union. Elle est composée de juges (27 actuellement) assistés d'avocats généraux (8), installés à Luxembourg et nommés pour 6 ans en accord avec les Etats membres. Leur indépendance est garantie. Ils ont pour mission :

•  Annuler les actes européens incompatibles avec les traités ;
•  Se prononcer, à la demande d'un tribunal national, sur l'interprétation du droit communautaire ;
• Traiter les recours introduits par des particuliers ou des entreprises contre les décisions prises par les institutions communautaires.

             La Banque centrale européenne : la BCE est fondée en 1998 pour introduire et gérer l’euro, exécuter les opérations  de  change  et  assurer  le fonctionnement  sans heurt  des systèmes  de  paiement.  La  BCE est également chargée de définir et de mettre en œuvre la politique monétaire de la zone euro. Elle est indépendante des Etats. L'une des tâches principales de la BCE est de maintenir la stabilité des prix dans la zone euro, afin de sauvegarder le pouvoir d'achat de l'euro.

             Il  existe d'autres institutions communautaires :  le Comité économique et  social  (consultatif), la Cour des comptes (contrôle de l'exécution du budget), la Banque européenne d'investissement (pour le financement des objectifs prioritaires) et le Comité des régions de l'UE (gardien de la subsidiarité).

3.   Ce système (triangle institutionnel) tend donc vers un système d’autocontrôle institutionnel. Ainsi, la procédure de codécision (consacrée par le Traité de Lisbonne et aujourd’hui nommée « procédure législative ordinaire ») est aujourd’hui encouragée pour favoriser la coopération entre l’intergouvernemental et le communautaire. Les intérêts défendus par ces différentes institutions peuvent être potentiellement conflictuels. En effet, il y a souvent  opposition  entre  la  logique  supranationale  de  la  Commission  et  dans  une  moindre  mesure  du Parlement (défense de l'intérêt général de l'UE, tendance à la communautarisation) et la logique intergouvernementale (défense des intérêts propres des Etats Membres, craintes de perte de souveraineté et d'abandons de prérogatives nationales, ententes ou désaccords bilatéraux comme par exemple dans le cas de l'axe Franco-Allemand

Q1. En quoi les 2 conceptions de l’Europe s’opposent-elles dans les années 50 ?

Q2 Pourquoi a-t-on commencé l’intégration par l’économie ?

Q3. Citer 3 niveaux de dialogues du système européen ?

Q4. Qu’a changé le traité de Lisbonne ?

Q5. Faire un tableau en colonne, les différentes institutions ( conseil de l’union, parlement, commission européenne, cour de justice, banque centrale) en ligne : rôle principal, membres, logique intergouvernementale ou fédérale